中美竞争背景下华为5G国际拓展的政治风险分析

发布时间:2021-05-03 发表于话题:分析美国强大的原因 点击:220 当前位置:黄埔网 > 科技 > 中美竞争背景下华为5G国际拓展的政治风险分析 手机阅读

    当前学界的一项战略性现实课题。特别是对于大批“走出去”的中国企业来说,由于海外经营时间较短、经验不足,再加上与东道国在意识形态、制度水平、文化习俗等方面存在的差异,导致企业因政治风险而利益受损的案件频频发生。
    在众多投身海外的中国企业中,华为投资控股有限公司(以下简称“华为”)是其中的佼佼者。华为于2017年起成为“世界500强”中的百强企业,并多年坚持将10%以上的年收入用于研发以提升科技创新水平,堪称中国企业的典范。然而,近来华为在环球拓展第五代移动通信网络(以下简称“5G”)业务的过程中,美国及其部分盟国却以“威胁国家安全”为由,与其中止5G合作或禁止其参与5G竞标。上述政治风险为何会发生?在美国的压力下,为何有部分国家选择禁用华为,但有部分国家仍坚持与华为合作?为了解答这两个问题,本文将回顾华为5G国际市场拓展以及主要国家的态度,并在此基础上构建一个国际政治经济学的解释框架。
    一、华为5G国际拓展的政治风险及其成因
    (一)华为5G国际拓展的政治风险
    鉴于5G或可对整个行业和世界经济产生颠覆性的影响,从2009年起,华为便开始投身于5G的研发工作。时至今日,华为的5G技术水平已经远超国际电信联盟制定的技术标准,并且是目前行业内唯一能够提供包括商用5G客户终端设备(CPE)在内的端到端产品与解决方案的厂商,技术成熟度比同行至少领先12-18个月。同时,以5G为主的运营商业务为华为带来的收入逐年攀升,已经占据了其全部销售收入近半的份额。可见,无论是基于技术发展前景还是企业经济利益,5G都将成为未来华为环球业务布局的重中之重。截至2019年2月底,华为已经同环球182家运营商进行了5G测试,签订了30多个5G商用合同,并已将4.5万个5G基站发往世界各地。多年来,华为在国际市场拓展的过程中,始终保持着技术、质量与价格的优势,具有极强的市场竞争力,当前美国及其部分盟国对华为5G的干预与禁用,已经成为华为进一步发展的严重障碍。
    2018年7月,“五眼联盟”在加拿大举行年度会议,华为5G成为会议讨论的首要议程。会后,五国立即对华为展开了“密集封锁”,不仅致力于将华为从本国5G合作名单中剔除,还决议共同阻止华为在其他西方国家建设5G。2018年8月,美国总统唐纳德•特朗普签署了美国《2019财年国防授权法案》,其中第889条禁止所有美国政府机构从华为购买设备和服务。随后,美国又加紧向其盟友施压,以网络安全风险为由敦促盟国停止采购华为设备、禁用华为建设5G,这场封锁华为的行动迅速由美国扩展到其联盟体系。然而,在接收到禁用华为5G的联盟指令后,联盟成员国的态度却出现了较大分歧(见表1)。

                                                              表1 美国及其主要盟友对待华为5G的态度(截至2019年12月1日)
    从表1中可以看出,目前已禁用或倾向禁用华为5G的美国盟国主要集中在亚太地区,与之相比,尽管欧洲大国同样身为美国的重要盟友,也同样遭遇美国的游说和施压,但对华为5G的态度却更倾向于部分禁用或不禁用。进一步分析表1之后,可以发现两点现实困惑:其一,同样面对美国的施压,为何美国的亚太盟友比欧洲盟友更明确地表现出追随行为?其二,为何在欧洲地区,仅欧洲五大电信运营商所在国,就对华为5G表现出三种不同的态度,即在核心网中禁用、倾向不禁用以及接纳支持?在此基础上,本文应当进一步归纳与总结的是:美国在联盟体系内发出禁用华为5G的指令后,造成各盟国态度不一,政治风险程度不同的因果机制是怎样的?
    (二)政治风险成因的既有研究视角
    随着海外利益保护的重要性不断提升,国际关系、国际经济与贸易以及企业管理等领域的学者均对政治风险的成因进行了不同程度的探讨,本文将既有研究成果归纳为是从这三种视角——国家间关系、跨国公司与东道国关系以及企业属性行和技术特征——讨论得出的。下文将结合华为案例,对这些研究成果进行简单梳理,并在批评与借鉴的基础上确定本文的分析视角。
    1.基于国家间关系的分析视角
    21世纪以来,随着经济环球化的不断发展和跨国公司力量的壮大,学者们对政治风险的研究重点开始从东道国的直接和极端政治风险(如战争、政变、政府没收征用企业资产等),向非极端政治风险(如第三国干预、恐怖主义、民族主义和文化差异等)转变。在探讨政治风险发生的原因时,东道国的环境也不再被视为决定性因素,跨国公司母国环境、国际关系和环球整体环境等都被纳入考察范围之中。近年来,特别是由于东道国与跨国公司母国、甚至第三国的政治、经济、安全关系发生变化,进而影响跨国公司海外经营与利益的案例时有发生。华为遭遇的政治风险,也正是在中美两国经贸关系紧张、科技角逐不断升级的背景之下发生的。
    现有成果对中美竞争主要有三种看法:优质,经济潜力是中美竞争的核心。当前中美之间的结构性矛盾尚未表现为对国际领导权的竞争,而是体现在争夺世界头号经济强国的较量上。现阶段美国主要担忧的是中国经济实力不断累积,进而在军事安全和经济发展模式上形成挑战美国的物质能力,因此中美竞争和美国对华体系压力将主要存在于经济领域。第二,技术优势是中美竞争的核心。国家在国际生产分工体系中的地位,决定了国家在国际财富与权力分配中的地位,而技术优势则是当今国际生产分工体系中的核心要素。美国作为现有国际生产分工体系中的主导国,为了维护自身技术垄断的优势地位,势必会阻挠后发国家发展可能引领世界经济和技术潮流的产品。第三,高科技产业是中美竞争的核心。环球化时代大国间竞争已经发生了本质变化,从如何防止战争开始转向如何确保产业安全。这是因为一旦某国具有竞争优势的高端产业被他国超越,将导致该国整个国民经济出现结构性危机。中国高科技产业因此成为美国的重点打压目标。
    无论是从经济、技术还是从产业角度来解读近期的中美竞争,都反映出中国经济、技术发展以及产业升级确已对美国的固有优势造成了冲击。尤其是5G不仅能够产出巨大的经济效益,更可能成为引领下一代技术革命的核心产品,因此可以说,华为在5G领域掌握的部分先机严重触动了美国的敏感神经。在国际无线标准化机构3GPP(第三代合作伙伴计划)的RAN1(无线物理层)87次会议上,华为凭借Polar方案从两大竞争对手(美国高通主导的LDPC码和法国主推的Turbo2.0方案)中胜出,使Polar码被确定为5GeMBB(增强移动宽带)场景的控制信道编码方案。2018年,美国无线通信和互联网协会(CTIA)发布的《环球5G竞争》报告称,在推出下一代超高速无线技术方面,中国准备最为充分,韩国第二,美国第三。对于长期占据环球科技尖端位置的美国来说,其认为,中国和华为在通信科技领域的快速发展已经威胁到了美国对5G的主导权,令美国更难以接受的是,一家非西方企业将要为未来的数字技术制定工业标准。因此,特朗普政府将中美在5G领域的竞争定性为“新军备竞赛”,认为谁控制了5G,谁就能在情报、经济和军事上领先他国,并且这是一场零和博弈,只可能存在一个赢家。中美竞争加剧,以及主导美国的零和思维模式成为华为5G遭到美国禁用和打压的原因之一,也成为本文研究的重要背景。然而,从国家间关系变化的角度却无法更进一步地解释这一现象,即为何其他国家在与中国或美国互动关系并无明显变化的情况下,仍然做出禁用华为的决定?
    2.基于跨国公司与东道国关系的分析视角
    20世纪90年代以来,制度理论的发展为跨国公司与政治风险的研究提供了新的视角,其核心观点是,强调企业在海外生存和发展的“游戏规则”之一是必须适应东道国的制度环境。既有研究成果普遍认为,跨国公司母国与东道国之间存在天然的制度距离,即国家在管制、规范和认知三个制度维度上的差异,这成了引发政治风险的重要因素。为了测量制度距离,学者们开发了二分法、三支柱、四象限、四维度以及九维度等多个量表,并发现母国与东道国之间制度距离越大,跨国公司的经营环境越复杂,外来者劣势就越突出,遭遇政治风险的可能性也就越大。这种效应在发展中国家和发达国家之间表现得格外明显。
    目前,宣布禁用华为5G的国家主要集中在西方发达资本主义国家,对于在中国土生土长的华为来说,无论是企业管理制度、经营理念还是行为模式,的确与这些国家固有的法律制度、文化观念以及社会规范存在较大的差异,这使得华为与西方企业相比具有更强的外来者劣势。因此,当美国告知盟友华为可能会留有“后门”而从事威胁国家安全活动时,制度距离带来的鸿沟使华为难以在短时间内获得东道国政府、通信运营商以及民众的信任与支持。在这样的情况下,部分国家政府和运营商便会选择将华为排除在5G建设名单之外,转而选择与诺基亚、爱立信等制度距离较小的企业合作。
    制度距离理论从国际经济贸易与企业管理的角度出发,对政治风险中的两大主体——跨国公司和东道国政府——的行为做出了简洁、可量化的分析。然而,现有成果大多将制度距离视为常量,以此研究跨国公司在投资前和进入东道国市场时规避政治风险的最佳策略,对企业投资后的项目管理与国际化运营关注不够。这导致跨国公司母国与东道国之间的制度距离被固化,难以解释为何与中国制度距离差距较大且彼此相近的欧洲国家,会出现不同的政策反应,也无法说明为何相比欧洲国家,与中国制度距离较小的日本反而更加果断地禁用华为。
    3.基于企业属性和技术特征的分析视角
    企业所有制类型、行业性质等固有属性本身就可能为跨国公司带来海外政治风险。在东道国政府看来,国有企业受母国政治议程影响较多,可能在海外投资活动中夹带非经济性动机,意在汲取东道国的能源、尖端技术或施加地缘影响。同时,国有企业享有的政府财政补贴、低息贷款等经济和政策支持,对其他企业形成了不正当竞争的压力,可能引起东道国市场规制震荡。因此,国有企业往往更容易成为东道国政府干预和抵制的对象。此外,电子通信等行业的跨国公司由于技术和设备铺设范围广、渗透性强,可能获取涉及国家安全的信息和情报,这种行业特点使得电信类企业在很多国家都成了接受审查率高的外资行业。除企业属性外,5G的技术特征也使这一项目容易被政治化和安全化。与3G、4G网络相比,5G核心网的权限正在扩大,出现了访问控制、数据路由等更为敏感的功能。与此同时,5G架构下边缘网与核心网的界限逐渐模糊,其速度和时延需要将更多数据通过网络边缘设备而非中央服务器中转,这种变化使得此前部分国家在部署网络设施时,在边缘网与核心网选用不同供应商以保障网络安全的策略变得难以实现。
    具体到华为5G事件中,尽管华为属于民营企业性质,但却仍被一些国家视为“国有企业”,出现这种情况的原因是:其一,华为创始人任正非在1974年曾以基建工程兵的身份应征入伍,其职位相当于技术副团级(无军衔)。这样的经历被部分国家认为华为与中国政府和军方存在密切关系,很有可能会为中国政府的情报需求和间谍活动提供便利。其二,华为的发展受益于国家采购基金、国有政策性银行补贴融资,以及国家对其研究的资助,这在一些国家眼中同样成为华为具有国有背景的证据。因此,基于对华为企业所有制类型的误解,以及华为本身高度敏感的行业性质,美国、英国、澳大利亚等国此前已多次以威胁国家安全为由,或是阻止华为的收并购活动,或是在华为参与招标时区别性地设置严苛的条件。然而,从现实情况来看,美国的盟国对华为企业属性和5G技术特点的认知并未出现明显差异,因此,从企业属性与技术特征两方面虽然可以更全面地理解政治风险,但却不足以解释多国政府的不同态度。
    以上三种研究分别从宏观、中观与微观的视角分析了政治风险产生的原因,既涉及国际关系、国际经济与贸易、企业管理等多个学科的理论,也兼顾跨国公司、母国、东道国等行为主体,特别是对于中美互动关系的把握,成为本文后续研究的起点。然而,既有成果至少存在三点不足:优质,研究对象大多是在特定国家或地区因政治风险而利益受损的跨国公司,所得结论也往往将政治风险与国家政治环境、地区局势关联在一起。像华为5G这样基于企业层次的技术与活动而引发的多国联合封锁,并且各国政治风险程度不同的案例并不多见。第二,学者们对政治风险的状态基本保持着发生—未发生的二元判断,导致三种分析视角都着力于寻找政治风险发生的动因,而忽视了政治风险还有可能在某些因素的作用下增强、减弱或是消解。第三,以上三种视角彼此相对独立并缺乏相互借鉴,未能全面把握跨国公司与政治风险的互动关系。这主要体现在,国际关系学者更注重跨国公司承载国家海外利益的政治作用而非经济能动性,从而将跨国公司视为风险的被动承受者,缺乏对企业行为触发、抵御甚至扭转政治风险的关注。国际经济贸易及企业管理的学者则往往将跨国公司定义为单纯的经济行为体,而忽视了跨国公司海外经营与其母国以及国际关系之间的密切联系。这些不足都使得华为5G案例中的现实困惑只能得到部分的理论解释,因此需要我们跨越研究层次、融合多元视角,构建一个更为完整而严谨的分析框架。
    二、联盟压力、跨国公司本地嵌入水平与政治风险
    经过研究回顾后可知,政治风险是在国家与跨国公司两个行为体的互动过程中产生的,国际环境、制度距离和企业属性都可能触发政治风险。但本文不仅希望发掘导致华为5G遭遇政治阻碍的因素,更致力于探寻美国联盟体系内各国政治风险程度分化的原因,因此还需进一步借鉴国际关系理论与国际政治经济学的有益成果。
    (一)理论框架
    当前国际政治经济学主要存在以体系为中心、以国家为中心和以社会为中心的三种研究路径。这三种路径认为,影响国家对外经济政策的决定性因素分别是国家在世界经济体系中的位置、国家政治制度和行政结构以及社会群体的利益偏好。由于本文属于解释性研究,研究重点不在于检验或发展理论,因此更倾向于打破范式之间的壁垒,筛选不同层次上最具解释力的变量。此外,本文还从新古典现实主义中获得了启发,认为只有将体系层次与单元层次的要素结合起来,才能解释不同国家在应对相似国际环境时,对华为5G表现出的不同意图、目标与偏好。基于上述理论逻辑和对华为5G事件的现实考察,本文在如下演绎推理过程中构建起一个解释框架。
    首先,应当准确把握华为5G遇阻的实质,这决定了美国的盟友在决策时面对的体系环境。仅从以贸易投资的角度来看,东道国投资监管部门对外资进行监管与安全审查,是一项非常普遍的行为,美国早在1975年就设立了外国投资委员会(CFIUS),即使是一些来自英国、法国等盟国的涉及关键设施和技术的投资也需要经过CFIUS的安全审查。虽然此前美国政府也曾多次拒绝华为的收并购活动,但如此大规模地联合盟友围堵华为尚属首次,使得华为5G事件突破了中美两国贸易争端的范畴。因此,有学者从国际安全和大国竞争的视角指出,环球化时代的大国竞争已经从军事、经济领域向技术领域扩展,同时无政府体系仍驱使大国很大化地扩充相对权力以获取安全,而安全取决于国家军事实力,军事实力则取决于经济实力和尖端科技水平。如此看来,华为事件更像是一场守成大国美国与新兴大国中国为争夺5G领导权而展开的竞争,美国的目的是阻止中国在先进技术领域赶超自身,从而实现绝对安全,完成霸权护持。
    在这一背景下,美国盟友所面临的体系环境实际上是相似的:美国虽然将中国视为“霸权挑战国”,但中国仅仅在5G等少数领域威胁到美国的领导权,在其他很多技术领域与美国仍存在较大差距,更不必说在经济与军事领域全面超越美国。因此,中国的5G优势并未动摇国际体系的基本结构,对美国盟友来说,美国仍然是国际体系中唯一的超级大国,有能力为联盟提供可靠的安全产品,盟国自身与中国也并不存在类似新兴大国与守成大国之间的结构性冲突。其次,通过厘清美国封锁华为5G的策略与行动,可以明确影响其盟国决策的外部因素。从目前来看,美国对华为的封锁主要是依托其已有的联盟体系来进行的,并未与他国组建新的经济或技术联盟,涉及的盟国主要包括美国领导下的多边军事联盟北大西洋公约组织(以下简称“北约”)的主要成员国,在亚太地区与美国保持双边联盟关系的澳大利亚、日本、韩国、泰国和菲律宾,以及美国、英国、澳大利亚、新西兰和加拿大组成的“五眼联盟”情报系统。上述联盟组建的初衷无疑是为了应对共同的军事安全威胁,然而在苏联解体后,美国主导的联盟体系非但没有随着外部威胁的减弱而瓦解,反而在不断地扩大势力范围。这很大程度上是因为冷战后美国多次根据国际环境变化调整了联盟战略目标,如打击恐怖主义、防止核扩散、应对非传统安全威胁等,从而拓展和泛化了其联盟体系存续的使命。对美国而言,其联盟体系不仅可以充当美国实现霸权护持、制衡竞争对手的工具,还能够敦促盟友在除军事安全以外的更广泛议题上支持美国的决策,采取美国所期望的政策和行动以服从美国的整体战略需要。
    华为一事也是如此。在5G与军事安全不存在直接关联的情况下,美国便需要构建出一个共同的外部安全威胁,以此来增强联盟凝聚力。2018年年底,美国向盟国发送了一份简报,指出华为曾私自收集用户隐私、窃取商业机密,并可能协助中国政府获取情报或攻击网络。美国声称,一旦有盟友使用华为5G设备,将会威胁到整个联盟体系的通信和军事情报安全,进而发出了要求各国联合抵制华为5G的联盟指令。然而,盟国在收到指令后,除澳大利亚、日本、新西兰明确表示追随外,其他国家或是不愿做出决定,或是表示无法完全禁用。
    由于联盟反馈并不理想,美国便开始在多种场合渲染华为的安全威胁,并游说盟国政府与运营商,表示未来可能为禁用华为5G的国家提供财政援助。在使用言语说服与正面诱导激励成效不显著的情况下,美国对盟友发出警告称,使用华为将破坏联盟集体安全,并威胁对不服从指令的国家采取惩罚措施。例如,2019年5月,美国国务卿迈克•蓬佩奥在英国演讲时称,如果英国使用华为建设5G,此举将会损害美英情报联盟;之后又在访问德国时威胁道,批准华为参与5G建设的国家,将可能被关闭情报访问入口。虽然美国极力将华为5G与联盟共同安全利益联系起来,但始终没有确凿证据支持其论断,大部分盟国也不认为使用华为技术会对本国的生存与安全构成实质威胁。因此,在安全威胁并不明确和紧迫的情况下,制衡威胁无法为联盟合作提供充足动力,大多数成员国更倾向于追求本国国家利益,根据禁用华为的成本和收益进行决策。从目前来看,在华为5G遇阻后,中国政府主要是批评美国肆意炮制和散播华为5G的安全威胁,反对泛化国家安全概念而滥用国家力量打压特定中国企业。相关声明大多仅针对美国,并没有对追随美国的盟国过分指责或发出威胁的外交信号,日本、澳大利亚禁用华为5G后,其与中国的双边关系也未出现明显波动。由此可以判断,影响美国盟友成本和收益的外部力量主要来自于美国而非中国,即追随美国可能在建设5G时获得财政援助、增强与美国的联盟凝聚力;违背美国指令则可能无法获取部分情报信息、损害与美国的安全和技术合作等,这成为美国盟友决策时面临的“联盟压力”。
    最后,国家是目标导向型的理性行为体,在制定政策时,是以实现整体国家利益为目标的。绝大多数国家对于5G的利益诉求都是在保证通信安全的情况下,以更短的时间、更低的价格获得更优质的技术设备。因此,暂且抛开美国对盟友施加的压力不谈,仅从国内层次来看,国家对华为5G项目的评估主要有两方面,一是对使用华为建设5G的成本核算,包括技术水平与时间、价格成本;二是对华为的安全认知,即华为5G的安全风险是否可控、是否会威胁国家安全。
    客观来讲,与其他供应商相比,华为5G在技术与价格方面的优势是毋庸置疑的。华为目前的5G相关专利数量居世界优质,技术成熟度至少领先其他国家12个月,并在实际运行中具有速度快、多连接、低时延的三大技术优势。同时,在保证质量的前提下,华为5G设备的报价大约要比主要竞争对手爱立信、诺基亚低20%-30%。此外,由于5G需要建立在4G设备的基础上,导致国家原有通信网络的建设情况也将影响各国政府对华为5G的总体成本核算结果。这体现在如果一国在4G中就已使用华为设备,那么沿用华为建设5G就能够节省设备升级成本与测试时间,禁用华为则不得不拆除原有华为4G设备,并承担更换设备的额外费用以及12-18个月的测试时间。因此,一国此前与华为的合作越密切,使用华为的技术和设备越多,禁用华为5G的时间与价格成本也就越高。
    另外,华为与东道国的合作时间与程度还将影响国家对华为5G的安全认知。一般来说,跨国公司进入东道国市场后,将会开启对该国政治、经济和社会制度规范的学习过程,并且企业制度学习的时间越长,其行为决策越能够与东道国政府和社会的行为偏好保持一致。这将帮助企业获取合法性地位,进而赢得政府和公众对其活动的信任和认同,促使东道国政府在评估企业项目时,更多地考虑企业表现而非其母国或企业属性。为了全面考察华为与美国主要盟友的合作情况,本文拟在单元层次引入“跨国公司本地嵌入水平”这一变量,并认为跨国公司本地嵌入水平越高,在已有合作基础上推进5G的时间与价格成本越低;同时,企业与东道国政府和社会的交流联系也越密切,越有可能缓解东道国的安全担忧。
    至此,本文通过从国际体系到美国联盟体系,再到盟友国内层次的理论推演后发现,在华为5G问题上,美国盟友面临的国际体系环境是相似的,即体系中不存在明确的威胁与紧迫的安全压力,它们也不具有与中国争夺5G领导权的战略意图。因此,可以基本剔除国际体系因素对盟国决策的影响。本文认为,美国盟国对华为5G的态度是由国家外部和内部两个层次上的变量决定的。外部力量主要来自于联盟体系内主导国美国对成员国施加的压力,盟国实际承受的联盟压力越高,国家决策范围越小,越倾向于禁用华为。同时,在国内层面,跨国公司本地嵌入水平的高低将会影响国家对华为5G的成本测算与安全认知,进而影响国家决策,即跨国公司嵌入水平越高,国家越倾向于接受华为。为进一步解释具体国家对华为5G的政策,还需要在对联盟压力与跨国公司本地嵌入水平两个自变量进行操作化的基础上,对二者取值进行匹配与组合。
    (二)联盟压力的操作化
    在华为事件中,可将联盟压力描述为美国为了让盟友与自己一同禁用华为5G,通过说服、诱导与强迫等途径对盟国施加的压力。在既有的研究中,影响联盟压力水平的变量主要有以下三个:一是国际体系结构。鉴于从多极到两极再到单极体系下,联盟安全困境依次降低,单极体系下的联盟大多无需面临迫在眉睫的安全生存挑战,因此成员国追随主导国的动力更多地表现为保障和扩展本国利益,而非对抗威胁。这将极大地疏解主导国对成员国施加的压力,在非军事安全问题上更是如此。二是盟国的威胁认知。除了联盟共同安全威胁外,联盟内部分国家还会因地区安全压力或权力格局变化而感到外部威胁水平增强。这些国家为了遏制对手或获取更多的安全保护,有时甚至会选择牺牲部分国家自主性和福利而采取与主导国一致的政策行动,因此它们对联盟关系恶化的风险也格外敏感。三是联盟内部关系。在非对称联盟中,实力不对等导致成员国对主导国必然存在着一定的依附关系,但因各国对主导国的依附程度并不相同,体现出的联盟关系也存在差别。有学者指出,美国与多边联盟北约盟友的关系更类似于平等伙伴,而与亚太双边盟友的关系则明显带有支配与从属的关系特征。一般认为,联盟关系越不对等,主导国约束和管理成员国的能力越强,成员国感受到的联盟压力也就越大。
    结合已有变量以及美国封锁华为的实际行动可以发现,各国在华为5G问题上的利益分歧加剧了美国协调盟友政策的难度,在这种情况下,美国更急于获得联盟中地区大国的支持,特别是国土中设有美国军事基地且又与华为合作密切的盟国,如英国、德国、意大利等,相比之下,暂时无暇对中小盟国加紧施压或频繁与其讨价还价。另外,盟国威胁认知越高,对美国依附性越强时,与美国的联盟凝聚力会呈现强化的趋势。因此,可通过联盟凝聚力的变化趋势来考察这两个变量。
    具体来说,盟国所感受到的联盟压力由国家相对实力及其与美国的联盟凝聚力变化趋势来决定。一方面,联盟中相对实力较强的国家往往在地区事务上具有更大的影响力,如英国、法国和德国。如果它们能够追随美国,那么既可以迅速壮大封锁华为的力量,又可以吸引或迫使地区中小国家加入其中。因此,这些国家必然成为美国重点游说与施压的对象,其感受到的联盟压力自然也较大。另一方面,联盟凝聚力指的是联盟成员国在目标、战略和战术上达成一致,以及针对要达成的目标所表现出的协调行动的能力。从近期美国盟国的态度与实际行为可以观测出,一些国家近期与美国的联盟凝聚力呈现强化趋势,这一方面可能是盟国因外部威胁增强而主动寻求加强与美国的安全合作,另一方面也可能是作为联盟主导国的美国因自身战略需要或为约束盟国的离心倾向,而加大了对这些国家的管控力度。但无论动因如何,联盟凝聚力的强化意味着成员国与美国在安全、情报等方面的合作更为紧密,一旦拒绝美国的指令也将带来更高的成本与风险,因此这部分国家面临的联盟压力同样较大。
    综合以上两个因素,可将美国盟友承受的联盟压力划分为三个程度:
    (1)高强度压力(相对实力强、与美国联盟凝聚力强化的国家);
    (2)中等强度压力(相对实力强、与美国联盟凝聚力弱化或无明显变化以及相对实力弱、联盟凝聚力强化的国家);
    (3)低强度压力(相对实力弱、联盟凝聚力弱化或无明显变化的国家)。不同程度的联盟压力框定了理性国家的决策范围:在高强度联盟压力下,国家的决策范围与博弈空间被大大地压缩,追随美国将成为大多数国家的战略选择,虽然少数国家可能会因自身利益而调整与美国决策一致性的程度,但很难对联盟指令采取完全逃避或拒绝的政策;在中、低强度压力下,国家的决策范围与博弈空间相对较大,成员国的行为也将出现明显分化,可能会对美国做出追随、犹豫、反抗等不同的政策反应。因此,国家最终会对华为5G做出何种决策,还要考虑单元层次的变量,因为这一变量将会对联盟指令起到增强、传导或抑制的作用。
    (三)跨国公司本地嵌入水平的操作化
    很长时间以来,学者们在考察东道国政府与跨国公司的关系时,大多都将跨国公司的嵌入活动视为沉没成本,认为从企业将实体设施投入到东道国的那一刻起,跨国公司与东道国政府的议价能力就开始下降。
    同时,随着时间的推移,企业初入东道国时的资金、技术以及管理优势也将逐渐减弱,甚至被本土企业吸收、取代,这使得跨国公司影响政府政策的能力有所减弱,政治风险发生的可能性升高。然而,这一推断更适用于那些投资于固定资产密集行业(如基础设施建设、采掘业等)的技术溢出型跨国公司。对于高新技术企业来说,在知识产权保护制度越来越严格的情况下,技术扩散可以得到抑制,跨国公司的相对实力反而可能因东道国对企业技术
    依赖的加深而增强。华为5G的海外经历恰恰也能为这种观点提供事实佐证。通信设备的软硬件体系非常庞杂,各种终端的测量行为、指标以及源代码都属于知识产权保护的范围内,东道国政府和企业很难掌握其核心技术,华为的竞争力也不会因与东道国合作频繁而降低。因此,本文在讨论华为5G事件时,认为跨国公司本地嵌入水平越高,政治风险越趋于缓和是适当的。
    跨国公司本地嵌入水平指的是,跨国公司以直接投资的方式进入东道国以来,与当地政府、市场以及社会公众建立起的各种正式与非正式的联系,以及这些联系的紧密程度。从宏观上看,跨国公司在不同片区的销售收入能够最直观地反映企业在当地的经营情况。除此之外,还可在微观层面通过以下四个维度来衡量跨国公司本地嵌入水平:一是跨国公司与东道国政府、本土企业以及高校等社会机构的合作情况,包括合作时间、项目数量等;二是研发机构、风险控制中心、物流中心等海外机构的分布情况。以设立海外研发机构为例,华为考虑的首要因素是目标国是否为重要海外市场,同时还会考虑当地是否具有技术优势、人才优势、特殊区位优势以及产业链配套优势等;三是企业社会责任履行情况。跨国公司为更好地融入东道国社会,往往会打造一个企业社会责任旗舰项目。如华为致力于普及通信知识和培养技术人才的“未来种子”计划,通过考察这一项目可以较好地了解华为在各国的社会责任履行情况;四是企业参与4G建设的情况。这是基于5G与4G高度关联的特征,特别需要在华为5G事件中考察的一项指标。
    三、华为5G在美国主要盟国遭遇的政治风险分析
    由于美国封锁华为5G所联合的盟友众多,几乎涉及其联盟体系内的所有国家。因此,本文拟选取其中几个“关键”并且“态度明确”的国家来分析联盟压力和华为本地嵌入水平对国家政策的影响。需要说明的是,所谓“关键”国家,指的是美国联盟体系中实力较强,同时还是华为重要合作伙伴的国家。而“态度明确”并不仅限于政府表态和政策,在一些未正式表态的国家中,也可以从运营商与华为5G的实际合作情况中侧面观察国家态度。基于上述条件,本文选取的国家包括以美国为主导的“五眼联盟”中的四国(英国、澳大利亚、加拿大、新西兰),亚洲地区大国日本,华为的东南亚市场总部泰国,北约盟友中欧洲五大电信运营商的所在国(除英国外的德国、法国、意大利和西班牙),以及华为中东欧—北欧地区总部波兰。
    (一)美国主要盟国面临的联盟压力
    首先,英国、加拿大、澳大利亚和新西兰既是与美国存在大量军事安全合作,并且文化价值观念高度一致的传统盟友,又是需要与美国实现情报互联互通的“五眼联盟”成员。四国相对实力较强,在地区事务上具有一定的影响力,不仅一直与美国保持紧密的联盟关系,其“五眼联盟”成员国的身份更使四国在华为事件中处于分外关键的位置。相对实力强、联盟凝聚力强的特征决定了其感受到的联盟压力最强、国家决策范围最小。
    其次,美国在亚洲地区的盟友可分为两种,一是相对实力较强的日本,二是相对实力较弱的泰国。近年来,在美国推行“重返亚太”“亚太再平衡”“印太”战略的大背景下,美国与亚洲盟友的联盟凝聚力整体上得到了强化,其中美日联盟具有核心地位,2015年修改后的《美日防卫合作指针》更体现了美日合作无缝对接的趋势。虽然美国允许日本在地区和环球事务中发挥更多作用,但日本却牺牲了一定的政策自主性,加深了自身对美国的附属结构关系。与日本相比,泰国对待中国崛起的态度更为温和,但仍表示支持美国的亚太战略,积极强化美泰联盟关系。因此,在华为5G一事上,相对实力较强、与美国联盟凝聚力强化的日本应处于高强度联盟压力之下;而相对实力较弱、与美国联盟凝聚力强化的泰国则处于中等强度联盟压力之下,因而保有了一定的决策自主性。
    最后,相较于亚太地区,在特朗普“重双边、弱多边”的外交倾向影响下,北约多边联盟仍然重要,但联盟凝聚力却稍显松动。特朗普上台后相继退出了《巴黎协定》《中导条约》、伊核协议等国际条约,又对欧盟加征高额关税,挑起美欧贸易战,致使美国与欧洲盟友在经贸、气候、核问题等方面的裂痕不断加深。对于身处经济与安全双重压力下的欧洲国家来说,美国上述举措显然未能分担其压力反而是在火上浇油,这些分歧加大了美国与欧洲盟友之间的离心力,使得欧洲各国开始以更为务实的态度审视与美国的联盟关系,不再对美国的政策亦步亦趋。从目前看来,欧洲国家更倾向于同美国在反恐、人权等利益交叉地带保持合作,而在华为问题上则要求更多的战略自主性。尽管如此,法国、德国作为实力较强的区域大国,感受的联盟压力仍然比其他欧洲国家更强。此外,意大利综合实力虽然不及法国和德国,但地理位置和军事意义却十分重要,由于美国及其盟国军事基地的大部分通信仍需要通过商用网络进行,因此美国对意大利禁用华为5G的要求也十分迫切。综合考虑欧洲各国的相对实力及其与美国联盟凝聚力的变化趋势后可以看出,法国、德国和意大利应处于中等强度联盟压力之中,西班牙、波兰等国则可归为低强度压力范围内(见表2)。

                                                                              表2 美国主要盟国面临的联盟压力
    (二)华为在美国主要盟国的嵌入水平——基于华为2013-2018年年报的分析
    自2009年起,华为开始研发5G技术,到2013年共投资5G技术研究超6亿美元。2014年10月,华为首次提出4.5G概念,并着手在环球部署4.5G网络,开展5G建设的准备工作。2015年6月,国际电信联盟(ITU)确定了5G的名称、愿景和时间表等内容,3GPP随之开始展开5G标准化工作。2017年至今是华为正式投资5G产品开发,并与各国通信商签订商用合同的阶段,也是在此时,美国开始联合盟友封锁华为5G。
    下文将以华为最近六年(即2013年5G技术研发初步完成到2018年技术成熟和产品推广阶段)企业年度报告和企业社会责任报告为依据,从华为的销售收入分布、与东道国合作情况、海外机构设立情况以及企业社会责任活动等方面衡量华为在各国的嵌入水平。从整体上看,华为的海外业务主要包括运营商业务、企业业务和消费者业务三个领域。其中,运营商业务带来的销售收入最多,近六年来分别占据70%、67%、59%、56%、49%、40%的市场份额,属于华为的核心业务。从销售收入的区位分布来看,华为将海外业务划分为欧洲中东非洲、亚太、美洲以及其他四个片区。在华为销售收入整体逐年上涨的情况下,欧洲中东非洲片区的销售收入始终占据50%以上的份额,远高于亚太地区(见图1)。

                                                           图1 2013年-2018年华为在欧洲中东非洲和亚太地区的销售收入
    图1直观展现了华为在欧洲中东非洲和亚太两个片区的销售收入情况,但仍需对华为在美国主要盟国的具体经营活动进行更深入细致的分析(见表3和表4)。

                                                              表3 华为近六年在美国主要盟国的业务情况一览表

                                                                       表4  华为近六年在美国主要盟国的业务情况一览表
    表3和表4简要统计了2013-2018年年间华为在美国主要盟国的业务情况。从表中的数据来看,华为对所有国家的4G建设都有所参与,差异主要集中在与东道国合作次数、海外机构设置以及企业社会责任活动三方面。结合图2与表3和表4,可对华为在各国的嵌入水平进行如下总结:(1)华为在欧洲的嵌入水平整体明显高于亚太国家;(2)在亚太国家中,华为嵌入水平高的国家是泰国,其他国家均为低水平;(3)在欧洲国家中,华为嵌入水平高的国家是英国、德国和西班牙,最低的是波兰,法国和意大利处于中等嵌入水平。
    (三)联盟压力与跨国公司嵌入水平影响下的政治风险
    在联盟压力与跨国公司本地嵌入水平的共同作用下,各国对华为5G表现出不同的态度。首先,在高强度联盟压力下,除英国外,其他四国均为亚太国家。无论从华为整体的业务分布,还是与各国的实际合作情况来看,华为在澳大利亚、加拿大、新西兰和日本四国的嵌入水平都处于较低水平,较高的联盟压力经过较低的跨国公司嵌入水平传导时反而得到了强化,这进一步促使四国追随美国禁用或倾向禁用华为。与四国不同,即使与欧洲国家相比,华为在英国的嵌入水平也属于较高水平,这在一定程度上抑制了联盟压力。因此,2019年4月,时任英国首相的特蕾莎•梅曾批准华为在英国5G建设中扮演“有限角色”。虽然之后因政局变化,英国政府推迟了有关华为5G的决定,但多家运营商已在事实上在非核心网中开始使用华为设备推出的5G服务。
    其次,在中等强度联盟压力下,国家拥有了较大的决策空间,可能出现部分禁用或不禁用华为5G的情况。具体而言,在表3和表4的所有亚太国家中,华为在泰国的嵌入水平高,再加上泰国一直以来都不愿牺牲中泰关系来保全美泰联盟,因此更希望与华为继续保持5G合作。在欧洲国家中,对于法国和意大利来说,中等强度的联盟压力经过中等水平的跨国公司本地嵌入水平传导后,并未发生明显变化,两国既不需迫于压力追随美国,也无法完全搁置对华为的安全顾虑。在这种情况下,两国政府给予了运营商一定的自主选择权,无意完全禁用华为,而是通过加强安全监管审查或管控核心网的方式,降低安全风险。此外,德国虽处于中等强度联盟压力下,但却遭到了美国的多番施压。此前北约欧洲盟军高司令、美军欧洲司令又对德国发出了严厉警告,称若德国使用华为5G,将会中断与德军的通讯。因此,尽管华为在德国的嵌入水平很高,但德国却不得不推迟决定,仅表示不会排除包括华为在内的任何供应商。
    最后,在低强度联盟压力下,外部环境的约束力降低,各国更倾向于按照5G项目的成本和收益来选择供应商,导致跨国公司本地嵌入水平对国家决策的影响也更加突出。对西班牙来说,通过与华为的多次合作,政府已对华为有较高的安全信任度,相信使用华为5G也能够节省更多的时间与价格成本。相比之下,华为在波兰的经营活动对当地政府安全认知与成本测算的影响则不明显,这也许是因为身处俄罗斯安全压力下的波兰更倾向于追随美国,以换取美国的军事庇护。因此,尽管联盟压力相似,但华为在西班牙和波兰两国嵌入水平的明显差距,致使联盟指令向着不同方向发生了偏离,出现了西班牙支持而波兰倾向禁用华为5G的现象(见表5)。
    在上文综合分析美国盟友的联盟压力、跨国公司嵌入水平以及政治风险后,本文总结如下:优质,联盟压力约束了国家决策的范围。在联盟压力高的情况下,跨国公司嵌入水平的作用有限,国家完全接受华为几乎是不可能的。只有当联盟压力处于中低水平时,国家才可能拒绝联盟主导国转而支持华为。随着联盟压力对国家的束缚力降低,跨国公司本地嵌入水平变更联盟指令的能力逐渐增强,在联盟压力最低,特别是当跨国公司利益与东道国国家利益趋同时,跨国公司本地嵌入水平甚至可以直接决定国家的政策走向。

                                                                        表5 联盟压力与跨国公司本地嵌入水平影响下的政治风险
    第二,在国家决策过程中,跨国公司本地嵌入水平除了直接影响国家成本—收益之外,对国家安全认知的塑造更为重要。以英国和澳大利亚为例,因华为嵌入水平不同,两国对华为5G安全风险的认知是截然不同的。早在2010年,华为就与英国建立起了网络安全合作与沟通机制,5G事件发生后,华为更是积极提交源代码供英国安全部门审查。英国国家网络安全中心(NCSC)的调查称,从未发现任何中国政府利用华为进行恶意网络活动或华为技术设备存在“后门”的证据,并表示如果政府决定让华为参与5G建设,NCSC有信心可以管控华为可能带来的任何风险。相比之下,澳大利亚在2012年便曾以“威胁国家安全”为由禁止华为参与国家宽带网络的竞标,不断阻挠华为的嵌入活动。澳大利亚政府在2018年8月向运营商发布的5G安全指南中提出,没有发现任何能够降低华为5G安全风险的技术措施,因此直接拒绝对华为进行安全评估,将华为排除在5G建设之外。
    第三,应当承认的是,国家在决定是否禁用华为5G时,还存在着许多其他方面的影响因素,如与中国的关系、地区安全威胁、本国政府与市场的关系、国内运营商态度、党派分歧等等。特别是当联盟压力和跨国公司本地嵌入水平都处于较低水平时,这些因素的作用可能更大,但这往往反映的是个别国家的利益偏好或政治形态,缺少普遍解释力。
    四、结语
    当今世界信息技术革命正在加快推进数字化进程,技术迅速从生活向生产领域扩散,成为国家经济增长的核心驱动力。在此背景下,美国“工业互联网”和“先进制造业伙伴计划”、日本“机器人新战略”、德国“工业4.0”、“中国制造2025”等战略和倡议纷纷出台,世界大国无一不将发展尖端技术视为塑造后危机时代国际竞争优势的重要抓手。当前中国正处于由国际生产分工体系中低端向高端领域转型升级的关键阶段,并将不可避免地冲击既有环球经济、技术和生产分工体系领导者美国的优势与垄断地位。与此同时,“走出去”的中国企业作为国家科技创新的重要主体和海外利益的承载者,开始与美国大型企业展开越来越多的正面竞争,华为目前已经成为5G的领导者,而美国却没有一家企业能够在5G领域与其匹敌。面对这种情况,零和思维占据主导的美国政府将中美5G竞争定性为“新军备竞赛”,并不惜动用国家力量、联合盟友围剿华为。然而,由于国际体系中的安全压力相对缓解,美国盟友与美国在非军事安全问题上保持政策一致的动力明显不足,因此美国各盟国对华为5G表现出了复杂多样的态度。
    长久以来,许多学者将跨国公司在东道国的嵌入活动视为沉没成本,认为随着嵌入水平提高,企业议价能力将会降低,进而导致更高的政治风险。然而从现实来看,在高新技术企业跨国投资日益活跃的今天,应对这一论断加以修正。正如近来华为事件展示的那样,一些跨国公司本地嵌入水平高的国家反而更倾向于接纳华为5G,并未出现政治风险升级的情况。目前来看,虽然美国未能收获联盟集体封锁华为的预期效果,但中美5G竞争却远未停止,美国已经开始通过限制本国企业向华为供应关键元件等手段来抑制华为在环球的崛起。在未来中国经济和技术不断发展的过程中,类似华为5G的遭遇恐会再度上演,并且随着中美两国实力差距日渐缩小,美方施压的力度只会越来越大。
    因此,中国政府及企业务必要认清这一情势,高度警惕来自美国的干预与打压,同时还应坚持自主创新的原则,把握研发核心环节的主动权,并加强政治风险防范工作,增强抵御和化解危机的能力,从而切实维护国家政治经济安全。
    以上内容摘自环球印象海外事业部(www.zcqtz.com)搜集整理,若转载,请注明出处。

本文来源:https://www.huangpucn.com/info/38015.html

标签组:[华为

相关APP下载

热门话题

科技推荐文章

科技热门文章